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关于构建减贫新体系的思考

2019-07-31

内容摘要:2020年将是我国扶贫历史上具有里程碑意义的一年,按照既定规划,我国将消除绝对凯发app贫困,进入全面小康社会。但贫困作为世界性难题,

2020年将是我国扶贫历史上具有里程碑意义的一年,按照既定规划,我国将消除绝对贫困,进入全面小康社会。但贫困作为世界性难题,全面小康后仍然将长期存在,必须深入思考设计新型减贫体系,做好新旧政策体系衔接,推动实现减贫防贫常态化、制度化、规范化和国际化,为实现“两个一百年”奋斗目标打下坚实基础。

迈入减贫新时期

党的___以来,各地按照___统一部署,深入推进精准扶贫工作,脱贫攻坚取得了显著成就。到2018年底,全国贫困人口实现85%左右脱贫,贫困村80%左右退出,贫困县超过50%摘帽。2019年,我国将继续减贫1000万人以上,再摘帽300个县左右,到2020年只剩600万人以下的贫困人口和60个左右的贫困县。

但必须充分认识到,随着2020年我国全面建成小康社会,按照现行标准的农村绝对贫困将会暂时在统计上消失,但这并不意味贫困问题的终结。从经济学角度看,贫困问题是个体问题,除非收入和财富分配绝对平均公平,否则贫困永恒存在,贫困与消除贫困将成为一对永恒矛盾。扶贫开发、消除贫困将是一项长期而艰巨的历史任务,既不可能一蹴而就,也不可能坐等花开,要用发展的、比较的眼光审视这个问题。

2020年后我国将迈入减贫新时期。在这个新时期里,过去意义的绝对贫困基本消除,但是又出现了更高标准、更大挑战的相对贫困难题需要解决。

把握减贫新特征

全面建成小康社会之后中国的贫困问题将呈现出六个新特征:

从绝对贫困转向相对贫困。2020年后,绝对贫困现象基本消除,但相对贫困问题却随之而来。可以预见,随着贫困线的动态提高,处于收入低端的人群将成为新的减贫对象,减贫的内容也不仅仅是追求温饱与生存,而是追求更高层次的发展与共享,贫困的相对性特征将更为突出。从国际经验看,世界任何国家都存在10%左右的相对贫困人口。有关资料显示,美国贫困人口比例在10%到15%,欧盟是15%,英国是18%。

从连片贫困转向散点贫困。随着全国集中连片特困地区整体脱贫、国家扶贫开发重点县集体摘帽,地域性、连片化、块状型的贫困将总体不复存在。贫困将呈现出弥漫状、散点型、插花式的状态,星星点点,散落全国,有的在农村,有的在城市。可以预见,尽管我国减贫的重点和难点仍会在农村,但城市减贫也会成为一个新的重要议题,城市“三无”(无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人)人员将成为帮扶的重点人群。

从常态贫困转向偶发贫困。随着帮扶力度的加大以及风险保障体系的完善,将来贫困发生率或返贫率将维持低位水平,呈现偶发性、短期性、可逆性。之所以具有偶发性,是由于造成贫困的原因主要与素质、能力等个人禀赋,以及自然灾害、投资失利、重大伤残等突发性事件有关,而非普遍的结构性因素。之所以具有短期性和可逆性,是因为在强大的外部帮扶下,贫困者能够有效应对外界冲击,用不太长的时间就能摆脱贫困,不至于长期掉在“贫困陷阱”难以自拔。

从收入贫困转向能力贫困。1996年,联合国开发计划署(UNDP)在《人类发展报告》中首次使用“能力贫困”这一概念。目前,我国脱贫攻坚主要考量的是经济维度,所用关键指标是农村年人均纯收入,对于能力贫困特别是制度性能力贫困问题关注不够。2020年后的减贫将不仅仅局限在收入短缺、资源不足等经济层面,而将逐渐延伸到获取收入的能力受损或机会剥夺等领域,包括融入现代社会、适应和驾驭市场、获取信息、抵御风险、公平竞争等能力。

从原生贫困转向代际贫困。当前,在中国已经发生了贫困的代际传递。目前我国精准扶贫重点关注“这几代”贫困人口致富奔小康问题,也有通过普及教育、加强培训阻断贫困代际传递等措施,但在长远解决“下几代”贫困问题着墨不多。2020年之后,随着原生存量贫困的减少,我国势必投入更多精力,关注解决那些因政策缺陷、结构失调、教育不足、身份歧视、利益僵化、通道堵塞造成的代际贫困问题。

从物质贫困转向精神贫困。随着经济社会的发展,贫困的维度正逐步由资源、物质层面拓展到能力、素质乃至精神和心理层面。目前,西方国家出现的自愿贫困问题,就是这部分人对自身所处的贫困状态不厌倦,反而成为一种心安理得的习惯。在我国,则突出表现为一些贫困户安于现状、不思进取、怨天尤人,一味“等靠要”,这种苗头问题虽说不太严重,但也需要在今后的减贫工作中给予高度警惕。

构建减贫新体系

在2020年精准脱贫任务完成之后,减贫政策体系也需要作出新的调整,可探索构建符合现代国家治理理念的新型减贫体系。

新型减贫体系是指在国家现代治理体系的框架下,借鉴国际减贫先进理念,以相对贫困人口为重点,以提升受助者的自我发展能力为核心,以多元社会组织为实施主体,具有中国特色的多维度、内生型、预防式、网络化减贫济困新模式。具体来看,新型减贫体系具有四个方面的突出特征:一是多维度。将贫困由过去的经济维度为主拓展到社会、人文和心理等综合维度,不仅关注贫困对象的收入状况和生活质量,更注重其地位尊严、公平权利、均等机会、能力素质、精神面貌和心理状态,以全方位提升贫困者的幸福感、获得感和公平感。二是内生型。变外部帮扶为自主脱贫,注重改善贫困者的心智,提升其能力和素质,帮助他们更加顺畅地融入社会、适应市场、走向富裕。三是预防式。变事后的贫困援助为事前的贫困干预,治贫于贫困即将发生但还未发生时,关口前移,未雨绸缪。四是网络化。变政府集中动员式扶贫为全员参与式扶贫,强调帮扶主体的多元化、融合化、合作化,改善治理结构,放大减贫效果。

未来新型减贫体系主要构建以下几个核心机制:一是建立贫困标准动态调整机制。选取多维指标,科学确定相对贫困线标准,并随着经济发展和物价上涨动态调整,确保贫困人口过上相对体面、有尊严、有质量的生活。相对贫困线的标准既要参考世界银行确定的国际贫困标准,也要盯住发达国家的贫困线标准,并随着国家财力的增长稳步提标,逐步缩小与发达国家的差距,甚至实现贫困标准赶超。二是建立城乡减贫联动机制。推动由重点解决农村贫困向促进城乡贫困趋同共治转变,不再区分两类人群、套用两套标准、设置两套制度,而是统筹划定贫困人口,统一分配政策资源,统一实施减贫行动,保障所有贫困对象都能享受到无社会差别、无城乡差别、无地域差异、无歧视偏见的贫困援助。三是建立扶贫社保融合机制。将减贫由集中式、动员式、运动式回归到常态化、规范化、制度化,逐步将其纳入社会保障机制统筹考虑,促进救助政策、福利政策与减贫政策的捆绑整合与待遇衔接,实现社保扶贫共织“一张网”、共下“一盘棋”。四是建立减贫良性互动机制。从政府单向主导和控制式扶贫逐步过渡到多元主体合作减贫模式,更加注重减贫对象的诉求表达和自身参与,更加注重发挥非政府组织的专业优势和动员力量,以改善治理结构,提高援助效率。

适应减贫形势新变化,聚焦贫困产生新源头,有针对性地推出以“能力提升”为核心的减贫新措施。重点提升贫困对象五个方面的能力:一是持续增收的能力。加快建立紧密型的利益捆绑与收益分享机制,让贫困群体能够从经济发展和产业增值中获得稳定收入。完善收入分配制度,促进国民收入初次分配及再分配向中低收入群体倾斜。二是市场竞争的能力。持续加大贫困群体在教育培训、医疗卫生、健康营养等方面的投入力度,促进人力资本的积累与发展,提升受助者在市场经济中获取资源、创造财富的能力和效率。三是融入社会的能力。持续深化各领域尤其是社会领域的改革,突破利益固化的藩篱,打通社会流动的通道,最大程度地减少制度的排他性和歧视性,增强包容性和公平性,为贫困者融入社会创造有利条件、提供均等机会、赋予平等权利,阻断贫困代际传递的路径。四是抵御风险的能力。织密筑牢集社会保障、商业保险、社会援助于一体的风险分散网络,有效提升社会成员应对各类风险的能力,减少不确定性带来的致贫隐患。加强对社会脆弱群体和潜在贫困群体的动态监测和事先干预,防止滋生贫困。五是打开心智的能力。完善制度设计,加强教育引导,通过“治愚”与“扶志”,启迪其智慧、解放其思想、提升其境界,增强贫困户自我发展的精神动力,避免陷入“扶贫养懒人”的怪圈。



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